Bygg- og eiendomsdrift

Argumentet er alltid at konkurranseutsetting av drift og vedlikehold skal spare penger. Dette, sammen med et stort vedlikeholdsetterslep på offentlig bygningsmasse, vitner om en manglende forståelse for at det kreves fagkunnskap og midler for å drifte bærekraftig og sørge for godt løpende og verdibevarende vedlikehold av fellesskapets bygninger. Kortsiktige kutt er ikke veien å gå i en verden med et sterkt behov for mer en mer sirkulær tankegang, effektiv bruk av knappe ressurser og der beredskap er mer aktuelt enn på lenge.

Der kortsiktige kostnadskutt trumfes gjennom, er sannsynligheten stor for at fellesskapet får en mye større regning i fanget i fremtiden. Prisen det koster oss å drifte og vedlikeholde bærekraftig med egne ansatte fagfolk nå, vil med stor sannsynlighet spare samfunnet penger i det lange løp.

 

Ulemper med konkurranseutsetting av bygg- og eiendomsdrift

Økonomi og styring:

• Uklart om kostnadene reduseres: Fafo-rapporten «Når velferd er til salgs: Ideelle og kommersielle leverandører av velferdstjenester» fra 2019 gjør en grundig gjennomgang av forskningslitteraturen som finnes om effektene av konkurranseutsetting ved anbud. Forfatterne finner bevis for at konkurranseutsetting har gitt reduksjoner i de direkte driftskostnadene isolert sett innen tekniske tjenester. Den største studien de viser til er en internasjonal sammen- likningsstudie fra Danmark (Petersen et al. 2018), som finner en gjennomsnittlig prisreduksjon på 5,6 prosent basert på 32 forskningsartikler om tekniske tjenester på anbud. Snittet trekkes dog opp ved at den økonomiske gevinsten er vesentlig høyere i anglosaksiske land (Storbritannia og USA), der både organisasjonsgraden og rettighetene i arbeidslivet er langt svakere enn i Norge. Petersen et al. (2018) finner også at den gjennomsnittlige besparelsen på de direkte driftskostnadene ved konkurranseutsetting har avtatt de siste årene. Fafo-rapporten peker på et sentralt problem med all forskningen som finnes på området: Så lenge nær sagt ingen studier har målt de tilhørende transaksjonskostnadene, er det uklart om konkurranseutsetting har gitt økonomiske gevinster.

 

• Transaksjonskostnader: Å konkurranseutsette er ressurskrevende. I tillegg til prisen på tjenesten kommer kostnader knyttet til utforming og oppfølging av anbud, omstilling, og kontroll med at den private aktøren leverer tjenesten den har forpliktet seg til som avtalt.

 

• Fortjeneste og risikopåslag: Private leverandører må prise inn fortjeneste, kapitalavkastning og risiko i tilbudet. I praksis betyr det at deler av bevilgningene til drift går til marginer og risikopåslag – midler som i egenregi i større grad kan brukes direkte på drift, vedlikehold og kompetanse.

 

• Risiko for tilleggsregninger: En anbudskontrakt kan aldri ta høyde for alle uforutsette hendelser og behov som kan oppstå i kontraktsperioden. Ved å sette ut tjenesten har kommunen/helseforetaket ikke lenger styringsrett over de som drifter byggene. Å reforhandle en kontrakt for å dekke nye behov, bestille ekstra tjenester eller øke bemanningen midlertidig, kan bli kostbart.

 

• Grensetilfeller og "ikke-bestilte" behov: Kommunen/helseforetaket kan sjelden si nei til oppgaver som må løses for at byggene skal fungere. En privat leverandør vil i større grad være bundet av kontrakten, og kan avvise, utsette eller kreve tillegg for oppgaver som ligger i randsonen av eller utenfor avtalen.

 

• Flere grensesnitt – mer koordinering: Når bygg- og eiendomsdrift settes ut, får kommunen/helseforetaket flere aktører og grensesnitt å styre. Samarbeid og oppgaveflyt må i større grad reguleres gjennom bestillinger og kontrakt. Da kan koordinering, avklaringer og løpende prioriteringer bli både vanskeligere og tregere. Samtidig øker risikoen for at oppgaver faller mellom to stoler og at små, men viktige oppgaver ikke blir gjort.

 

• Private løsningers kostnadseffektivitet synker over tid. Etter at kontrakten er inngått har private aktører kun muligheter til å øke fortjenesten ved kutt i kostnader – inntekten i anbudsperioden er gitt. Dette kan gå på bekostning av kvaliteten og bli særlig aktuelt ved overgang til en ny anbudsperiode der en eksisterende leverandør har tapt anbudskonkurransen. Det manglende insentivet til å gjøre det som lønner seg på lang sikt, kan ofte føre til at nødvendige investeringer og vedlikehold forskyves for lenge. Dermed forringes også kvaliteten på bygningene.

 

• Tap av kompetanse: Ved konkurranseutsetting av driftsoppgaver vil kommunen miste mye intern kompetanse. Samtidig vil det kreve omfattende ressurser til internkontroll og kontraktsoppfølging å ivareta hensynet til kvalitet og langsiktighet.

 

• Mangelfull bestillerkompetanse kan i seg selv bidra til svakere tjenestekvalitet og feilberegning av kostnader ved konkurranseutsetting, enten gjennom uklare krav, mangelfull oppfølging eller feilvurdering av behov.

 

• Konkurranseutsetting kan være særlig negativt for drift av moderne bygg med mange tekniske løsninger. Uten egne ansatte risikerer kommunen eller byggeier at essensiell informasjon om programmering og tekniske styringer av varme, luft, ventilasjon og andre løsninger med automasjon forsvinner langs veien. Faste ansatte på FDV-området vet hvilke løsninger som ble installert når bygget var nytt, og hvilke oppdateringer og endringer som er gjort underveis – og ikke minst hvem som har utført dem. Om driften settes ut, risikerer byggeier å miste kontrollen over denne kunnskapen. Prosessen dersom systemene skal oppgraderes eller utbedres blir dermed mer komplisert, og ikke minst veldig dyr, dersom kompetanse og informasjon må innhentes via innkjøp av tjenester fra eksterne leverandører.

 

HMS, lønns- og arbeidsvilkår:

• Mange ansatte vil ved konkurranseutsetting ende opp med dårligere tjenestepensjon. Eldre arbeidstakere kan risikere pensjonstap på opp mot én million kroner ved at de mister sin avtalefestede pensjon (AFP). Regler om virksomhetsoverdragelse garanterer ansattes lønns- og arbeidsvilkår (unntatt pensjon) ut tariffperioden – men hva skjer etter tariffavtalens utløp med områder som arbeidsvilkår, ytelser, arbeidstid og jobbsikkerhet?

 

• Private firma har ofte mindre fokus på opplæring, kompetanseutvikling og HMS, fordi dette er områder der gevinstene er langsiktige og samfunnsmessige.

 

• Kommune/helseforetak og ansatte mister fordelene ved partsforholdet på arbeidsplassen. Samtidig er det stor sannsynlighet for færre fagorganiserte ved anbud.

 

• En prosess for konkurranseutsetting vil ofte skape utrygghet for de ansatte som kan være belastende psykisk og hemmende for motivasjonen i arbeidet. Dette kan gå ut over arbeidsmiljøet i hele organisasjonen.

 

Fordeler med bygg- og eiendomsdrift i egenregi:

Økonomi og styring:

• Egenregi gir kommunen eller helseforetaket direkte kontroll over tjenesten, som igjen gir bedre kontroll over kvaliteten på tjenesteleveransen og forutsigbarhet for både arbeidsgiver og de ansatte. Det er tydelig hvor ansvaret ligger. Dersom tjenesten ikke er tilfredsstillende, vet alle hvor de skal henvende seg for å få til nødvendige endringer. Om noe må endres for å bedre tjenesten, finnes handlingsrommet, helt uten å måtte ty til reforhandling av kontrakten med et eksternt firma.

 

• Å drifte tjenesten med egne ansatte betyr at pengene går til de ansatte og tjenesteleveransen – ikke til transaksjonskostnader i forbindelse med anbudsprosesser og kontraktsoppfølging, eller til profitt for et privat selskap.

 

• Å drive selv gir insentiv til å tenke langsiktig og helhetlig. Dette fremmer kvalitet ved å bidra til at investeringer og tiltak som lønner seg på lang sikt, blir gjennomført. Denne langsiktigheten er særlig viktig i forvaltningen av fellesskapets bygninger: God drift av kommunens bygninger handler om å kunne tenke og planlegge langsiktig og skape forutsigbarhet. «Brannslokking», kortsiktig økonomiplanlegging og ad hoc-forvaltning er derimot oppskriften på dårlig vedlikehold og en lite bærekraftig bygningsforvaltning.

 

• Egne ansatte har kunnskap om historikk for byggene, de tekniske løsningene, endringer som er gjort og hvem som har utført dem.

 

• Ved innkjøp av utstyr eller bygningsmateriale gir drift i egenregi sterke insentiver for kjøp av artikler av høy kvalitet med lang levetid. Det gir en mer bærekraftig drift.

 

• Bygg- og eiendomsdrift i egenregi i hele kommunen kan også gi stordriftsfordeler i forbindelse med innkjøp.

 

• Egenregi muliggjør et godt samarbeid med brukerne av bygget og andre yrkesgrupper i kommunen, og en helhetlig tankegang i forvaltningen av kommunens bygninger, samt innenfor hele forvaltning- drifts- og vedlikeholdsområdet (FDV). Det gjør det også tydeligere for brukere og ansatte hvor ansvaret for byggets tilstand ligger.

 

• Tidlig varsling reduserer kostnader: Eget driftspersonell er til stede i byggene og oppdager tidlig avvik, slitasje og feil før de blir store og dyre. Dette er vanskeligere å få til når drift kjøpes stykkevis og delt, og når leveransen styres av kontrakt og bestilling.

 

Kompetanse, utvikling og fleksibilitet:

• Egne ansatte har et eierforhold til byggene som kan motivere til å yte det lille ekstra. Det gir dessuten byggdriftere mulighet til å bli spesialister på sine egne bygg.

 

• Bygg- og eiendomsdrift i egenregi sørger for god dokumentasjon av status for alle driftsanlegg og bygget, i nåtid og gjennom livssyklusen – og for at denne kunnskapen forblir i kommunen. Dette bidrar til oversikt og kontroll i eiendomsforvaltningen, og setter kommunen i stand til å være proaktiv og ta tak i nødvendig vedlikehold på et tidlig tidspunkt.

 

• Egne ansatte gir kommunen kontroll over hvilken kompetanse de ansatte innehar og muliggjør langsiktig kompetansebygging. Å investere i ansatte kan også gjøre dem mer motivert til å utvikle tjenesten, og samtidig bidra til at de forblir over tid. Å sikre at en utvikler og holder på ansatte med høy kompetanse, er et godt argument for å drifte tjenesten selv.

 

• Å ha fagkompetansen internt, med kort vei mellom de ansatte som utfører tjenesten og de som bestemmer, gjør at innspill fra de ansatte lettere kan bli realisert. Det gjør det også enklere å indentifisere nye behov for rutineendringer, opplæring og kompetanseheving.

 

• Bygg- og eiendomsdrift i egenregi gjør at kommunen kan prøve ut og fase inn nye teknologiske løsninger i egen bygningsmasse når det måtte passe, uten å ta hensyn til hvilke løsninger som er spesifisert i en anbudskontrakt. Dette kan særlig være fordelaktig med tanke på nye teknologiske løsninger, som åpner for nye tiltak for energiøkonomisering i bygg.

 

• Egenregi gir kommunen eller helseforetaket mulighet til å både sikre seg kompetanse for framtiden og ta samfunnsansvar gjennom å være en god lærebedrift. Ved å jevnlig ta inn lærlinger kan man sørge for å rekruttere dyktige ansatte som kjenner byggene godt.

 

• Egne ansatte gir fleksibilitet. Med egenregi kan personell og kompetanse benyttes der den trengs når behov og forutsetninger endrer seg, og også til prosjektering. Egne ansatte tar også ofte ansvar utover egen stillingsbeskrivelse, som gir en merverdi til omgivelsene som er vanskeligere å oppnå med kostnadsfokuset til et privat firma.

 

• Bygg- og eiendomsdrift i egenregi gir gode forutsetninger for en organisering basert på tillitt til den ansattes fagkompetanse, i motsetning til en bestiller-utfører-modell. Dette gir arbeidstakeren rom til å gjøre vurderinger ut fra sin fagkompetanse. Driftspersonell kan da selv gjøre utbedringer innenfor hans/hennes kompetanse fortløpende, hente inn hjelp fra kollegaer når det trengs og hente inn ekstern hjelp når det er nødvendig. Dette er både effektivt og økonomisk besparende.

 

• Å ha tilgang til et sosialt og faglig fellesskap innenfor tjenesten internt i virksomheten, gir god tilgang til faglig påfyll og lett tilgang til hjelp og bistand i møte med nye utfordringer. Faglig autonomi og samarbeid hos de ansatte gir også gode forutsetninger for innovasjon og nye løsninger.

 

Samarbeid og koordinering med andre:

• Bygg- og eiendomsdrift er tett koblet til andre tjenester og yrkesgrupper. I egenregi er det kort vei mellom de som bruker byggene og de som drifter dem, og mellom yrkesgrupper som løser oppgaver sammen og er gjensidig avhengige av hverandres funksjon. Det gir raskere avklaringer, mer helhetlige løsninger og bedre flyt i hverdagen.

 

• Oppgaver i gråsonen blir løst – ikke skjøvet videre: I egenregi blir små avvik og praktiske behov ofte tatt fortløpende i samarbeid mellom driftspersonell, renholdspersonell og andre tjenester i virksomheten. Ved kjøp av tjenester må slike gråsoner bestilles, dokumenteres og faktureres – ellers faller de mellom to stoler.

 

• Tverrfaglig forebygging: Når egne ansatte er til stede, oppdages feil, slitasje og uheldige forhold tidlig, og det kan varsles og koordineres internt før det utvikler seg til større problemer. Det gir mer proaktivt vedlikehold og mer robust drift. For eksempel gir samarbeid med renhold en merverdi ved at renholderne ofte er de første som oppdager feil og avvik i bygget, og varsler driftspersonell tidlig.

 

Beredskap og krisehåndtering:

• Ved uforutsette hendelser er responstid og lokalkunnskap avgjørende. Med egenregi har kommunen/helseforetaket umiddelbar tilgang på byggteknisk kompetanse som kjenner byggene, de tekniske anleggene, prioriterte rom og kritiske funksjoner – og som kan omdisponeres raskt når situasjonen krever det.

 

• Rask respons uten kontraktshindre: Når drift kjøpes, må ekstra innsats i praksis bestilles, avklares og ofte prises som tillegg. Ved egenregi kan nødvendige tiltak settes i gang fortløpende – uten diskusjon om hvorvidt det ligger innenfor kontrakt, og uten at beredskap må "kjøpes" som en ekstra opsjon.

 

• Kontinuitet og forutsigbarhet i krise: Private leverandører kan ha flere kunder og parallelle forpliktelser. I en større hendelse kan kommunen/helseforetaket bli én av flere som konkurrerer om kapasitet. Med egne ansatte er kapasiteten forankret i egen virksomhet, og innsatsen kan prioriteres etter samfunnskritiske behov.

 

• Beredskap handler også om faste rutiner, varslingslinjer, adgang/tilgang, intern koordinering og kjennskap til kritiske systemer. Dette bygges best over tid med egne ansatte som inngår i den daglige driften og øvelser – og ikke som en leveranse som aktiveres ved behov.

 

• Forebygging er beredskap: Egne byggdriftere og annet driftspersonell som er tett på byggene, oppdager tidlig feil og avvik som ellers kan utvikle seg til driftsstans eller større skade. Tidlig innsats reduserer sårbarhet og gjør organisasjonen mer robust.

 

• Intern fagkompetanse forenkler arbeidet med å utarbeide gode risikovurderinger og beredskapsplaner i virksomheten. Ved egenregi kan også partsforholdet benyttes aktivt inn i dette arbeidet. Dette styrker planverket og forankrer det hos de ansatte som skal utføre tjenesten i en unntakssituasjon.

 

• Fast og kjent driftspersonell bidrar til trygghet for sårbare brukergrupper, som demente på sykehjem og brukere med psykiske utfordringer. Hyppig utskifting av personell kan skape utrygghet, misforståelser, dårligere oppfølging i hverdagen og svekket ivaretakelse av sikkerhetsrutiner. Også i møte med beboere på institusjon, skoleelever og barnehagebarn sikrer fast og kjent driftspersonell økt tillit og ekstra øyne og ører for de øvrige tjenestene i bygget.

 

• Å etablere og følge rutiner knyttet til sikkerhet ved besøk i private hjem/institusjon og overholdelse av personvern, forenkles av at driftspersonell og helsepersonell er ansatte i samme virksomhet.

 

Forskrift om tilfluktsrom:

• Kommunens ansvar krever kontinuerlig intern oppfølging: Etter § 16 skal kommunen vedlikeholde offentlige tilfluktsrom og sørge for at de klargjøres ved beredskap. Etter § 34 skal tilfluktsrom inspiseres regelmessig, og slitte eller defekte komponenter skal utbedres eller skiftes ut. Egenregi gir bedre samsvar mellom kommunens formelle ansvar og den praktiske evnen til å utføre oppgaven, uten å være avhengig av eksterne leverandørers kapasitet eller kontraktsavklaringer.

 

• Klargjøring ved beredskap krever teknisk kompetanse og umiddelbar handling: Etter § 35 skal det ved beordret klargjøring gjennomføres en fullstendig vedlikeholdsinspeksjon og funksjonsprøving av de tekniske installasjonene. Eventuelle mangler skal utbedres straks. Med egne ansatte som kjenner anleggene, kan kommunen kontrollere, prioritere og iverksette nødvendige tiltak uten bestillinger, pristillegg eller diskusjoner om kontraktsgrenser.

 

• Kravet om klargjøring innen 72 timer forutsetter tilgjengelig personell: Etter § 36 kan tilfluktsrom brukes til andre formål i fredstid bare dersom verneevnen opprettholdes og rommet kan klargjøres som tilfluktsrom innen 72 timer. Eget driftspersonell kjenner rommenes bruk, adgangsforhold, utstyr og tekniske løsninger, og gir større trygghet for at klargjøringen faktisk kan gjennomføres innen fristen.

 

HMS, lønns- og arbeidsvilkår:

• Et godt partsarbeid sikres best i egenregi med organiserte arbeidstakere på tariffavtale. Det gir mulighet til å jobbe langsiktig for å sikre gode rutiner for systematisk oppfølging og involvering av ledere og ansatte, for eksempel i utviklingsarbeid for bedre HMS, reduksjon av sykefravær eller bygging av en heltidskultur.

 

• Med kommunen eller helseforetaket som arbeidsgiver, sikres de ansatte anstendige lønns- og arbeidsvilkår. Ikke minst får de en langt bedre pensjonsordning enn i det private, bedre vilkår for permisjon og ferie, og en trygg jobb. Gode ordninger fremmer motivasjon og trivsel som kan være avgjørende for kontinuitet i arbeidsstokken, og også for bærekraftige lokalsamfunn der folk blir boende.

 

• Ordninger som betalt spisepause, forutsigbar arbeidstid og tariffestede velferdspermisjoner bidrar til at ansatte opplever arbeidshverdagen som mer bærekraftig, noe som igjen gjør det mulig å stå lengre i jobb.

 

• Opplevelsen av å være en del av en virksomhet og fellesskapet som oppstår, kan bidra positivt til både innsats og ytelse.