Fagforbundets høringssvar på Bufdirs retningslinjer om kvalitetskrav for barnevernsinstitusjoner

Fagforbundet er positive til at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets ønsker å klargjøre kvalitetskrav for atferdsinstitusjoner. Det er viktig å gjøre Forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften) mer anvendelig i konkrete avveiinger ved godkjenning, samt til praktisk oppbygging og kvalitetsforbedring i institusjonene. Med hensyn til retningslinjenes innhold har Fagforbundet følgende kommentarer:

Behov for konkretisering av faglig forsvarlig omsorg

Kapittel 2. 1 i retningslinjene tar for seg ulike krav til forsvarlig omsorg i institusjon, og Fagforbundet støtter disse. For å sikre at disse kravene blir konkretisert og ivaretatt, mener vi det er viktig at retningslinjene viser til kravene om internkontroll i kvalitetsforskriften. En god internkontroll er et nyttig redskap for kvalitetssikring av sårbare områder. Her har institusjonene mulighet til å peke ut målsetninger, hovedutfordringer og å beskrive hvordan en arbeider i forhold til disse. Hver institusjon skal ha en kontinuerlig internkontroll, med avviksregistrering. Registrering av tvang (inkludert antall tvangsprotokoller for hver enkel ungdom), de unges trivsel og opplæringstilbud, kvalitet og omfang av de ansattes veiledning og opplæring osv. ,er eksempler på en slik konkretisering. Det bør være et krav at disse internkontrollene sendes til et eget forvaltningsnivå, for eksempel til regionskontorene. Disse må ta del i ansvaret for å iverksette eventuelle forbedringstiltak. 

Et differensiert og individuelt tilpasset institusjonstilbud

Fagforbundet støtter innsatsen for et differensiert og individuelt tilpasset institusjonstilbud, og mener at dette er en viktig vei mot bedret kvalitet i barnevernets samlede tiltaksapparat. Det er viktig å bedre kunne skjerme beboere for krenkelser, overgrep og ”smitteeffekter” som de kan påføre hverandre. Dette innebærer alvorlige brudd på disse barn og unges rettsikkerhet og krav god og formålstjenlig omsorg. Fagforbundet mener at mye av den omsorgssvikten som eksisterer i barnevernet i dag, kunne vært avverget hvis det i større grad eksisterte et tilstrekkelig antall differensierte og tilpassede omsorgstiltak i barnevernet.

Inndeling i målgrupper

Retningslinjer for godkjenning og kvalitetssikring av barnevernsinstitusjoner – presisering av målkrav for målgruppene. Bufdir deler her ungdommene inn i 3 hovedgrupper:

- Ungdom med alvorlige atferdsvansker – lav risiko for videre negativ utvikling

- Ungdom med alvorlige atferdsvansker – høy risiko for videre negativ utvikling

- Ungdom med alvorlige atferdsvansker – vedvarende misbruk av rusmidler

Fagforbundet er positive til å skille ungdom med rusproblematikk, fra de som ikke har et rusproblem. Dette er viktig for å forhindre smitteeffekt, og for å gi hver av gruppene riktig omsorg og behandling. Fagforbundets medlemmer påpeker imidlertid at mange barn og unge i barnevernet har brukt rusmidler, og vi ser at det vil være en utfordrende oppgave å håndtere og plassere ulike ”gråsonetilfeller” ut fra den foreslåtte modellen.

Fagforbundet stiller seg kritisk til Bufdirs begrepsbruk. ”Ungdom med alvorlige atferdsvansker – høy risiko for videre negativ utvikling” osv. Fagforbundet mener det må være mulig å bruke en mindre stigmatiserende terminologi. Ungdommer som har gått under lignende betegnelser understreker at de finner det belastende, og at de ønsker at barnevernet skal konsentrere seg om årsakene til atferden, for eksempel at de at de har det vondt, ikke føler seg møtt, og mangler alternative mestringsstrategier. Vold, trusler osv. er en lite formålstjenelig kommunikasjon, og ungdommer i barnevernet oppfordrer de ansatte til å se bak ”atferden”, for å hjelpe til med å løse problemene som utageringen er et uttrykk for.

Fagforbundet stiller seg spørrende til inndelingen i de to gruppene ungdom med alvorlige adferdsvansker lav og høy risiko. Vi lurer på hvordan denne inndelingen skal foregå i praksis. Erfaringer viser at kvaliteten på tilbudet og om den unge føler seg møtt og ivaretatt, har stor betydning for om uønsket atferd minsker, vedvarer eller eventuelt eskalerer. For å kunne hjelpe de unge best, må en starte der hvor vedkommende er, og bygge hjelpeinnsatsen opp rundt den unges behov og spesifikke situasjon. Hvis en setter de unge inn i predefinerte (og negative) kategorier, og definerer hvilke problem de har, før de har erkjent det selv, mobiliserer en ofte motstand og forsvar. Dette er stikk i strid med grunnideen i positivt endringsarbeid.

Fagforbundet er opptatt av at Bufdirs inndeling i ulike målgrupper, ikke må føre til at inntakskrav gjøres så spesifikke at mange unge utsatt for omsorgssvikt, og med behov for omfattende og langvarig hjelp, faller utenfor institusjonenes definerte målgrupper. Fagforbundet mener det er en reell fare for at ”barnet helles ut med badevannet”, og at mange unge som har behov for omsorg og behandling i institusjon, vil stå uten et egnet tilbud, hvis institusjonstilbudets organisering i for stor grad bygges opp rundt predefinerte inntakskriterier, i stedet for den enkeltes behov. 

Delt ansvar for unge med rus- og psykiske problemer i barnevernet

Helsevesenet har det lovfestede ansvar for forsvarlig behandling av barn og unge med alvorlige problemer i med psykisk helse og rus. Når barn og unge i barnevernet har slik problematikk, så skal det andre forpliktede instanser inn på banen. Dette ansvaret må løftes, og operasjonaliseres i behandlingstilbud som er tilpasset den problematikken en står overfor. Det må lages tiltak som tar høyde for omsorgssvikt, manglende nettverk og tilknytningsproblemer, og men som også gir behandling for problemer i forhold til rus og psykiske problemer. Barn og ungdom som trenger behandling for rusmisbruk, som er suicidale, har (tentative) alvorlige psykiske diagnoser må få tilbud om en helhetlig behandling. Dette krever omfattende innsats og finansiering fra de hjelpeapparatene som har ansvar for behandling av deres problemer, både i forhold til barnet helse- og omsorgsituasjon. Barnevernet, med dagens organisering og økonomiske ressurser, verken kan eller skal ta sikte på å være eksperter på rus, somatikk og psykiatri- i tillegg til eksperter på barnevern og sosialt arbeid.

Fagforbundet mener dette er et sentralt punkt som må inkluderes i retningslinjene.

Fagforbundet mener altså at retningslinjene mangler en tydeliggjøring av andre tjenesters plikt og ansvar overfor barn og unge i barnevernsinstitusjon. I arbeidet med retningslinjene oppfordrer Fagforbundet Bufdir til å involvere Helse- og omsorgsdepartementet og Helsedirektoratet til et videre samarbeid om utviklingen av tilstrekkelig behandlings- og omsorgstilbud (blant annet egne institusjoner) for barn og unge med alvorlige rusproblematikk og/eller psykiske problemer. Vi foreslår at det legges til et kapittel i retningslinjene som tydeliggjør barnevernets ansvar for å legge til rette for at barnet eller ungdommen kan motta behandling, mens de er under barnevernets omsorg. Fagforbundet mener at parallelt med dette, må det tydeliggjøres i Lov om spesialisthelsetjenesten og i Helse- og omsorgstjenesteloven hvilket ansvar disse tjenestene har for barn under 18 år med rus- og psykisk helseproblematikk.

Det er viktig å understreke at Fagforbundet ikke ønsker at barnevernet skal unndra seg ansvaret for barn og unge med sammensatt og alvorlig problematikk. Hvis de har blitt utsatt for alvorlig omsorgssvikt er de også barnevernets ansvar, men barnevernet må bidra til at de får tilstrekkelig hjelp fra andre tjenester.

Administrativ versus terapeutisk måloppnåelse

Fagforbundet er bekymret for formuleringen i høringsbrevet hvor det hevdes at ”mer målgruppetilpassede tilbud vil kunne tilsi kortere oppholdstid…”. Med hensyn til lengden på oppholdstiden i institusjon er Fagforbundet klare på at endringsarbeid hos unge med rusproblemer og alvorlige samspillsforstyrrelser tar tid. Dette er arbeid som kan ta år. Erfaringer fra våre medlemmers arbeid i rusinstitusjoner (for voksne) og fra tjenester innen psykisk helsevern, sier at rammene for kortidsopphold og kortids innleggelser ikke gir tid og mulighet til å sette i gang og opprettholde varige bedringsprosesser.

Enetiltak

Når barn og unge med omfattende hjelpebehov ikke profitterer på et institusjonstiltak med felleskap med andre barn og unge, skal det gis muligheter for enetiltak eller tiltak med tobase. Utsatte barn og unge har krav på et tilrettelagt tilbud, som gir en maksimal sjanse til å trygge og bedre den enkeltes situasjon. Institusjonstilbudet for barn i barnevernet må ta konsekvensen av dette i organisering, type og varighet i forhold til tiltak.

Diskriminering av miljøarbeidere i Bufetat

Prinsipielt støtter Fagforbundet forslag som har som mål å styrke kvaliteten i tjenestetilbudene, men Fagforbundet er kritiske til kapittel 6 i retningslinjene av følgende grunner:

Fagforbundet er uenig i Bufdirs fortolkning og forsøk på operasjonalisering av kvalitetsforskriftens § 5 Krav til bemanning og de ansattes kompetanse. Forskriften spesifiserer at institusjonen skal ha ” ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting”. Vi mener at denne formuleringen ikke legger opp til en praksis hvor 60-75% av de ansatte i utgangspunktet skal rekrutteres fra 4 høyskolegrupper. En forståelse av at nivået på en ansatts kompetanse i miljøarbeid og -terapi ikke skal berøre arbeidserfaring og andre utdanninger, men kun måles i antall år med noen få utvalgte høyskoleutdanninger, ser vi som faglig uforsvarlig.

Fagforbundet mener det er feil og oppkonstruert å sette opp en gruppe ansatte, miljøarbeideren, som en trussel mot kvalitet. Dette er diskriminering av en stor og mangfoldig gruppe ansatte, med ulik kompetanse, erfaring, ansiennitet og egnethet. Mange av de ansatte har vært ansatt i mange år, og har gode skussmål fra ledere, kollegaer og beboere.

I kvalitetsforskriften er det kun er spesifikke krav til leders og stedfortreders sosialfaglige utdannelse. Forskriften understreker også behovet for bredde blant de ansatte. Fagforbundet tolker dette til å betyr både variasjon i etnisk bakgrunn, utdannelse, interesser og praktiske ferdigheter (eksempelvis friluftsliv, mekanikk, matlaging, helsefag og pedagogikk). Dette er nødvendig for å gi de unge ulike rollemodeller. Fagforbundet fokuserer på institusjonens ansvar for å trekke til seg kompetanse, bruke eksternt fagpersonell og ikke forsøke å imøtekomme alle barnas behov for behandling i institusjonene.

I retningslinjene bruker Bufdir betegnelsen ”faglært” nok en gang på en kontroversiell måte. I allmennspråket betyr faglært en person med fagbrev, som har gjennomgått en fagutdanning med bestått praksis.  Som for eksempel en helsefagarbeider, barne- og ungdomsarbeider eller tømrer. Fagforbundet ber om at Bufdirs bruk av ”faglært” endres, så betegnelsen refererer til sitt vanlige innhold.

Videre viser Fagforbundet til at krav til gruppen som ikke går under den feilaktige betegnelsen ”faglært”, er ikke nevnt med et ord. Skal dette tolkes som at deres kompetanse er uviktig? At hvis man ikke tilhører en av de opplistede utdanningsgruppene, så er det samme hva slags utdannelse, erfaring og evner man besitter?

Med hensyn til de nevnte fagområdene som kan vurderes, stiller vi oss spørrende til den faglige begrunnelsen for å trekke fram en teoretisk universitetsutdannelse for eksempel i sosiologi som kvalifiserende for miljøterapeutisk arbeid på en barnevernsinstitusjon. Hvis sosiologi er kvalifiserende, hva da med sosialantropologi, tverrkulturelle studier, forebyggende og helsefremmede arbeid og en rekke beslektede fagområder. Fagforbundet mener at listen over kjerneutdanninger og de som kan vurderes også må inkludere aktuelle utdanninger som ikke er på høyskolenivå.

Fagforbundet ønsker å gjøre Bufdir oppmerksom på et lite utvalg av ulike relevante fagutdanninger for arbeid i barnevernsinstitusjon:

• Barne – og ungdomsarbeider
• Helsefagarbeidere
• Praktiske fagutdanninger (snekker, kokk, bilmekaniker osv)

Eventuelt med videreutdanning i:

• Fagskoleutdanning i miljøarbeid innen rus og avhengighetsproblematikk
• Fagskoleutdanning i tverrfaglig miljøarbeid
• Fagskoleutdanning i psykisk helsearbeid
• Fagskoleutdanning i psykisk helse
• Videreutdanninger i psykiatri

Fagforbundet etterlyser kilder til forskningen det vises til, under avsnitt 6.1. Vi ber om at disse referansene sendes til Fagforbundet, Seksjon helse og sosial direkte. Det vil være svært interessant for oss å lære mer om disse resultatene.

Krav til bemanning – stillingsplan

Retningslinjens punkt 6. 2  sier :

”Bemanningsfaktor skal vurderes i henhold til målgruppe.

Det fremgår av kvalitetsforskriftens § 5 at institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift. Direktoratet legger til grunn at det gjøres konkrete vurderinger av hver enkelt institusjon om behovet for våken nattevakt. Det må begrunnes dersom institusjonen vurderer at det ikke er behov for dette”.

Fagforbundet mener at dette punktet må inkludere en henvisning til egnede turnusplaner, som fremmer kontinuitet og relasjonsbygging. Det er avgjørende for kvaliteten på institusjonen at de unge blir sikrer stabil voksenkontakt, fra et begrenset antall voksne. Fagforbundet stiller seg positive til ulike turnusordninger som er i tråd med gjeldende lov- og avtaleverk. Dette inkluderer dispensasjon ved arbeid med målgrupper med særlige behov (barnevernsbarn).

At noen beboere vil gjøre det nødvendig å ha våkne nattevakter, bør ikke gjøre det til hovedregelen. Sovende nattevakter gir mindre grad av institusjonspreg over dagliglivet og sender signaler om hvordan natten skal brukes. For å markere for ungdom at ”nå er det natt, da skal man sove” er det bra at nattevaktene går til ro. Det er også stor variasjon mellom institusjonene og ansatte og dette er et punkt hvor de ansattes representanter må sikres medinnflytelse i avgjørelsene.

Arbeidsgivers ansvar for opplæring og kompetanseutvikling av de ansatte må vektlegges mer i retningslinjene

Kvalitetsforskriften stiller krav om at institusjonen skal sørge for at de ansatte får nødvendig faglig veiledning og opplæring. Dette har blitt gitt lite oppmerksomhet i retningslinjene. Kapittel 6.3 Veiledning og opplæring fokuserer kun på veiledning, uten å spesifisere krav til kompetanse (erfaring, egnethet og utdannelse) hos veileder. Fagforbundet vil understreke viktigheten av god veiledning, og savner at en nevner målsetningene og mer konkrete rammer for denne kompetansehevingen.

Kapitelet 6. 3 Veiledning og opplæring, nevner ikke annen opplæring enn denne veiledningen. Verken opplæring for nyansatte, eller en planlagt og målrettet kompetanseutvikling av ansatte uten og med høyskoleutdanning er nevnt. I tillegg til stillingsplaner trenger institusjonene også kompetanseplaner. Kompetanseplanene skal inneholde en grundig beskrivelse av hvert enkelt ansatts kompetanse, interesser og muligheter for videreutvikling. Disse kompetanseplanene må ligge til grunnlag for en GAP- analyse av hva slags tiltak som må til for å skaffe til veie ønsket kompetanse, ut fra dagens situasjon. Fagforbundet etterlyser en tilnærming hvor en ser de ansatte som en ressurs, og leter etter muligheter for å videreutvikle disse, gjerne gjennom en langvarig og målrettet kompetanseutvikling. Fagforbundet ønsker å gjøre Bufdir oppmerksomme på sitt arbeidsgiveransvar, og det faktum at Bufetat har flere hundre fast ansatte miljøarbeidere. Dette er en viktig ressurs som må brukes også i institusjoner med målgrupper som retningslinjene tar for seg. Vi er sterkt kritiske til en holdning hvor en omdefinerer oppgavens art, og ut fra nye konstruerte kriterier, definerer tidligere arbeidstakere som inkompetente. Retningslinjene gir ikke noe råd om hvordan drive målrettet kompetanseheving blant de ansatte, og synliggjør ikke hvor avgjørende en slik holdning er for å skape og opprettholde en kompetent, sammensveiset og motivert gruppe ansatte.

Fokus på barnevernsinstitusjoners ledere

Lederen på en institusjon skal legge til rette for rammer og en kultur som muliggjør det terapeutiske arbeidet. Denne personen står ansvarlig for at institusjonens drift alltid har som hovedmålsetning å tilrettelegge for at beboerne skal kunne jobbe med sin egen utvikling og forandring. Det er avgjørende for kvaliteten på en institusjons arbeid at den har en dyktig leder, som er til stede i det daglige.

Lederen må kjenne innholdet i kvalitetsforskriften, og være trygg på at han/hun er i stand til å iverksette denne i forsvarlig praksis. Siden vedkommende sitter med øverste ansvar for at forskriften overholdes på institusjonen, er det avgjørende at lederne får egen opplæring og jevnlig oppdatering på området. Denne opplæringen bør fokusere både på den administrative delen av arbeidet, faglig forståelse av problemomfang og på praktisk handlingskompetanse knyttet til miljøterapi, Trygge ledere, som klarer å ivareta beboerne og de ansatte, og å skape en miljøterapeutisk ramme er avgjørende for god kvalitet på institusjonen. Ledere som ser sitt fag i en større sammenheng, er også avgjørende for å sikre beboere et forsvarlig tilbud fra tjenester utenfor barnevernet.

Fagforbundet etterlyser derfor konkrete tiltak, spesifisert i retningslinjene, som kan styrke ledernes kunnskap og praksis i deres enormt krevende stilling. Dette er avgjørende for god kvalitet på institusjonene, og for å ivareta både beboere og ansattes rettigheter.

Institusjonsleder bør ha ansvar for den faglige utviklingen av de ansatte.

Organisering av institusjonstilbudet

Fagforbundet vil påstå at dagens organisering med anbud, og stadige omorganiseringer er et stor og reell trussel mot kontinuitet og stabilitet for beboerne. Etter vårt syn er stadige omorganiseringer, manglende bemanning, utilstrekkelig kompetanseutvikling og veiledning i institusjonene reelle trusler mot kvalitet i barnevernsinstitusjonene.